政策观察

新冠疫情致使全行业经营活动停摆数周，建筑业也遭遇史上最大“停工令”。经此一疫，绝大多数建筑企业面临的首要问题成为：如何在做好疫情防控工作的前提下有序恢复原有产能，逐步恢复至原有增速。

从产业链看，上游建筑材料、工程机械价格波动，下游房地产、基建投资基本停滞，因此复工复产当前，建筑企业最大的挑战莫过于现金流吃紧、流动性紧张带来的经营压力：停工期间的员工薪酬与利息成本两项刚性支出，以及复工阶段的防疫费用、造价变动等额外成本，都成了压在建筑企业肩上的一座大山。为帮助建筑企业突破资金难关，住建部通知围绕稳增长与减负担，先后强调了工程担保与保证金管理的重要作用。

稳增长：大力推行工程担保

工程担保的应用，能够释放无息滞留于收取方的长期挂账保证金，直接盘活闲置资金。因此围绕“严格落实稳增长政策”，通知提出要“大力推行工程担保，以银行保函、工程担保公司保函或工程保证保险替代保证金，减少企业资金占用”。 

从账务上看，保证金属于负债类科目中的其他应付款。以工程保函替代保证金，建筑企业则能够将其转化为保证人的或有负债：保证人为建筑企业提供保证后，是否需要履行保证责任具有不确定性，因此保证责任构成保证人的或有负债，在连带责任保证中也有可能转化为实有负债。

从融资上看，保证金的现金形式对于杠杆率以及融资成本较高的建筑企业而言，显然构成较大的成本压力；保证金缴纳与退还之间的较长时间差，也进一步加剧了其资金压力。以工程保函替代保证金，建筑企业则能够以较少的一次性缴纳费用获得同样的保证额度，显著减轻其融资压力。其中，相较于银行保函，工程保证保险与工程担保公司保函还能够释放银行授信，这能够避免占用建筑企业融资额度，也与新政提出的“鼓励商业银行对信用评定优良的企业，在授信额度方面给予支持，有效降低企业融资成本”相契合。
不难发现，工程担保制度的推行能够全面提高企业资金利用效率，为协调推进稳增长和去杠杆带来显著效益。

减负担：优化保证金管理

工程担保的应用并非一日之际，因此在其大力推行过程中，优化保证金管理也不能放松。围绕“切实减轻企业资金负担”，通知提出两点，一是“严格执行工程建设领域保证金相关规定，保证金到期应当及时予以返还，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金”，二是“优化农民工工资保证金管理，疫情防控期间新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金”。前者针对实践中常见的保证金扣留、拒还及“无息贷款”乱象，后者则矛指监管中存在的存量保证金释放难境，双管齐下规范保证金管理工作。

当前保留的四种保证金中，农民工工资保证金需缴纳至行政部门，投标保证金、履约保证金、工程质量保证金三者皆由发包单位收取：就前者看，其收取和退还皆为行政行为，做法创新需政策铺路；就其他三种看，发包单位往往于招标文件中约定投标保证金自动转为履约保证金，以及直接从履约保证金中扣留质量保证金，或是通过在支付工程进度款时按比例逐次扣留、在工程竣工结算时一次性扣留两种方式收取质量保证金，因此保证金的扣押时间通常涵盖施工期及缺陷责任期，回收期限一般在3-5年甚至更久。加之现有法律对于保证金利息尚无全面规定，因此发包单位在收取保证金期间不常计付利息，加大了建筑企业的利润流失以及资金压力。

因此新政引导地方政策释放农民工工资保证金，并要求强化保证金退还及逾期返还违约金措施，都将显著减轻建筑企业资金负担。此前浙江省发文明确的对在疫情严重地区新承揽业务的建筑业企业暂不收取农民工工资保证金，以及四川省乐山市针对疫情期间新开工申请办理施工许可证项目提出的实行缓缴农民工工资保证金承诺制，也将为地方政策创新部署减负优惠提供借鉴。

促发展：工程担保制度亮点颇多

在帮助建筑企业渡过资金难关之外，工程担保制度对于复工复产期间的保质量、保交付也大有助力。以工程保证保险为例，通过对于投保项目的履约风险动态管控、违约索赔居间调和，保险公司作为风险兜底的第三方能够帮助建筑企业更好实现建设目标，兑现质量、工期、安全约定。因此建筑企业也得以在顺利回款的基础上加速发展，恢复产能以及理想增速。 

工程担保的这一作用，也为此前的国务院办公厅转发住建部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》，以及住建部《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》所印证，其中工程担保制度都被赋予以保质量、保安全、保工期众望。

此次住建部“十三条”还重点解决了疫情导致的工期、费用等问题，并部署建立和完善防范拖欠长效机制，以从源头减轻建筑企业经营负担；吸取疫情教训，新政也明确提出推进企业数字化转型、推动电子政务建设，这也将带动建筑业走上信息化之路，升级换代谋求新的发展。